徐州市满意度调查公司本文所分析的主若是狭义层面的“编外”东说念主员

发布日期：2024-03-09 22:31    点击次数：93

岳嵩｜南京师范大学徐州市满意度调查公司

【导读】连年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益杰出。为提高行政效率、收缩财政作事，各地接踵出台编外东说念主员管制的圭表性文献。靴子落地已有时日，编外东说念主员推广的问题是否得到灵验扼制？这一问题的发盼望理安在？

本文分析了江苏省一个经济泄露镇启动的“编外管制编制化”改进过程。作家认为，下层政府的“编外推广”是为了处理四对彼此重复的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制成就不及与下层需求互异化的矛盾、对编外东说念主才的需求与编内东说念主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务加多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东说念主员是一个较“安逸”“体面”的弃取。下层政府“编外推广”的根底原因，是州里试验居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，不及的编制配额需要编外东说念主员弥补。

改进后，该镇编外东说念主员的总额减少约120东说念主，占比约30%，环球财政支拨减少约32%。“编外推广”虽得到一定进度控制，但仍有局部推广。靠近下层政府顶额报告编外见地，治理任务加多时扩充编外东说念主员，以及下层政府通过扩张编外东说念主员来拓展治理权限的情况，“编外推广”无法得到根底扼制。作家认为，需要更高一级的政府相关部门协同建立强规制性的编外管制轨制，控制编外东说念主员的财政支拨总额并进行专项审计，鼓舞下层政府特定岗亭的商场化改进，建立政府职责清单防护堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外管制编制化”

能否扼制下层政府的“编外推广”？

▍问题提议：下层政府“编外推广”的治理必要性

编制是具有赫然中国特点的管制样式，其在政府部门和业绩单元，乃至于特定的企业中泄露着遑急的作用。同期，编制亦然一种资源，久了影响着政府治理的效率。因为编制资源的有限性，为搪塞混乱的治理任务，我国存在着大齐“编外”东说念主员，他们闲居分散在政府部门及企业绩单元的各个岗亭上，并泄露着遑急的作用。咫尺，学界对政府的编外东说念主员苟简存在两种毅力：一是政府编外东说念主员的大齐存在会形成政府行政支拨的加多，政府规模过度扩大，况且使用东说念主机制的圭表性缺失，对编制管制的科学性形成影响，进而激发下层治理的逆境。基于这种毅力，下层政府的编外东说念主员被认为应该进行最大控制的“扼制”，即编外东说念主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务混乱且情况非常，政府支拨规模一直推广，如果十足编制化会形成政府作事过重。因此，通过适度引入编外东说念主员并将其作为国度治理中的非常变装是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的非常性。一方面，下层政府奏凯面向东说念主民人人，承担有较为混乱的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终齐会经过“理会”，下达到下层政府层面，终了最终落实。因此，下层政府所用的编外东说念主员往往多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东说念主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外推广”。下层政府的“编外推广”是一个存在时候较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外推广”有着特定的治理必要性：一是“编外推广”的进度与下层治理的灵验性密切相关，奏凯影响到下层治理应代化的鼓舞；二是“编外推广”蜿蜒影响到下层政府财政支拨的规模；三是“编外推广”会加多下层政府机构编制管制的复杂性。此外，下层政府的“编外推广”还会带来编制“隐性扩张”、东说念主事管制复杂化、地方行政“熟东说念主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外推广”进行治理。

下层政府治理的灵验性奏凯关系到国度治理应代化的效率。因此，针对下层政府“编外推广”的问题，学界进行了闲居的研究。如有学者将下层政府编外东说念主员称为“影子雇员”或“非雅致雇员”，并通过“软编制约束”和“地方软财政支拨”的视角对其增长和扩张进行讲解。下层政府的编外东说念主员在公认的扩张趋势下，徐徐从“显性”向“隐性”发展，致使以一种“不十足编制”的样式不才层治理中泄露灵验的作用。但下层政府编外东说念主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行研究。如针对下层政府闲居存在的编内编外“混岗”风物，有学者从职能特征的角度进行分析，提议要辩证解读相关问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也进攻刻毒，如财政作事过大、管制体式混乱及治理效率缩短等，编外东说念主员从管制到运行方面齐需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东说念主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“雅致”并存的组织形式，使其形成一种雅致体制中的非雅致轨制。

与此同期，实务界也在一直心理下层政府编外东说念主员合手续推广的问题，如好多地方政府齐字据其现实情况，在中央和省级编制管制总体原则下出台了各样编外东说念主员管制办法或笃定，用以优化下层政府编外东说念主员的管制作事。作为编外东说念主员推广主体的下层政府，一直尝试在财政支拨、治理任务和东说念主事管制中寻求一种平衡性，因此进行了多种体式的改进尝试。其中最为杰出的一项改进措施即是参照编制管制的样式对编外东说念主员进行规制，其主要通过审定分类、弹性名额、经费适配等样式徐徐将编外东说念主员的管制纳入“编制化”管制的轨说念。同期，也用此方法探索扼制下层政府“编外推广”的旅途，有学者将这种编外东说念主员的管制样式笼统为“编外管制编制化”。“编外管制编制化”的管制样式较为圭表，容易得到深广招供，在发生矛盾时有章可循，梗概保证编外东说念主员圭表化管制的安逸性。

位于苏南地区的J市B镇即是扩充“编外管制编制化”的典型代表，况且取得较为显然的效率。因此，本文选取其作为研究案例，并以知道改进措施和调研访谈为主要样式，获取一手尊府。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济泄露镇，其毗邻省会城市，交通泄露，产业体系较为完好意思，常住东说念主口3万东说念主附近。因为有好多在省会作事却试验居住在B镇者，因此B镇的常住东说念主口远超统计东说念主口。东说念主口无边和产业体系的泄露使B镇的下层治理事务相配混乱，因此聘任了大齐的编外东说念主员。为了措置编外东说念主员管制混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外管制编制化”的改进措施，其中控制“编外推广”即是其遑急见地之一，而其效率到底怎样恰是本文的研究主题。据此，本文需要分析和措置的问题主要为：有计划下层政府“编外推广”的发盼望理是什么；在特定发盼望理下下层政府“编外管制编制化”在扼制“编外推广”方面的具体措施是什么；“编外推广”是否得到灵验扼制；同期，“编外管制编制化”实行后编外东说念主员规模呈现何种发展趋势亦然需要参议的问题。

值得扎眼的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东说念主员主若是指未纳入行政或业绩编制序列，但由环球财政支拨聘任的各样东说念主事代理、劳务交接、自聘及政府购买环球服务性质的东说念主员的总称。而广义的“编外”东说念主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东说念主员。本文所分析的主若是狭义层面的“编外”东说念主员。

▍治理压力下的矛盾重复：下层政府“编外推广”的发生动因

对于下层政府“编外推广”的治理率先需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外推广”的发生动因笼统为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制控制与下层需求的矛盾、东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾彼此重复，激发下层政府的“编外推广”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街说念虽不是一级政府，但纳入下层政府范畴）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，好多具体事务齐落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这极少在新冠疫情防控中就相配杰出。为了保证日益加多的下层治理事务梗概灵验完成，上司政府和会过特定的样式来进行督促，如通过属地管制的样式严格分辩下层政府的具体任务见地，并通过考核、问责等样式加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候齐会目别汇分地纳入具体的见地体系之中，然后通过综合评分红为评估一年作事的遑急参考，其中有一些见地如故一票否决的，只好完成不了，本年考核就算不对格。

咫尺，属地管制的事务范畴握住扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理作事过重的风物显然。不才层治理事务握住加多的情况下，势必需要通过加多东说念主手来落实各样作事。然则，现时编制管制在机构改进的“精简”导向下坚合手“只减不增”的原则。同期，机构编制的管制作事也日趋严格，如“三定”决议等措施的落实，使编制管制的“刚性”特征更加杰出。归纳而言，当今的编制天然由市编办融合管制，但市编办也要字据上司的融合成就、“三定”决议及审定数据为依据，不成落拓增减编制或给某州里非常“护理”。由此可见，编制的刚性管制特征与下层治理任务需求之间形成了杰出的矛盾。基于此，下层政府驱动以“编外”的样式招聘作当事者说念主员并安排到诸如国法、办公、窗口等岗亭作事，用以消解繁巨的治理事务形成的下层治理作事。

（二）编制成就与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制齐是照章依规审定的，除非常情况外，原则上不成落拓调理。从现实情况来看，我国地方政府的编制成就呈现出较为显然的“二八定律”，即层级较高的政府或部门成就的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的作事，而治感性的具体作事则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“终局”的下层政府编制成就在政府体系中就显然不及。然则吞并地区的不同下层政府靠近的治感性事务互异可能较大，如管制东说念主口的多寡、经济发展的荆棘或产业发展的互异等。是以，在融合的编制成就圭表下，下层政府管制的互异性并不成成为满足其编制诉求的情理。比如，咫尺不同地区之间流动东说念主口好多，在州里层面管制起来显然嗅觉到东说念主手不及。但现实中如果以此为情理进取司政府提议加多编制的央求，竟然齐是不会本旨的，因为上司政府认为一个州里的编制是审定好的，不成落拓增减。如果对特定州里的编制进行加多，那其他州里会找出其他情理提议加多编制的央求。其实这也反馈出，各级地方政府及编办并不是不知说念这个现实问题，而是从扫数这个词行政区的角度启航，若因下层政府的特定需求而单独予以编制成就，可能会引起其他州里或街说念齐提议各式相关诉求，进而激发新的矛盾。这标明，编制审定主要如故字据政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保合手恒定的，然则这么就形成编制与试验事务无法十足适配，促使下层政府在“编外”东说念主员高下功夫，超过是国法和行政管制方面，成为聘任编外东说念主员最多的部门。

（三）东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾

下层治理两头三绪，需要各方面的专科东说念主才。咫尺，下层政府招录公事员齐需要参加所属省份融合组织的公事员磨真金不怕火，并字据招录岗亭进行分派。即使是业绩编制也需要参加东说念主力资源与社会保险部门组织的相关磨真金不怕火，达标后进行分岗拜托。这是属于较为圭表的公事东说念主员招录样式。然则，有部分报考下层政府公事员及业绩单元的东说念主员，其初志是为了得到行政编制或业绩编制，其报考下层政府岗亭在一定进度上是因为下层政府在报考中竞争相对较小。在到岗作事之后，靠近纷纷复杂的下层事务有时并不恰当，所学的相关专科也并不成得到应用，致使还产生“躺平”的情愫。但同期，一些下层政府需要的专科时代东说念主员，却因为报考时岗亭的作事年限、专科见地、学历学位等要求的控制而无法到下层政府作事。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”样式自主而精确地弃取需要且稀奇向参加下层治理作事的东说念主才。这主若是因为招聘编外东说念主员的自主性相比大，下层政府及相关部门不错字据需要招一些妥贴特定岗亭的东说念主，比如有东说念主对下层家长里短的相助事务就很驾轻就熟，有的东说念主对下层人人的需求相比了解等。

另外，不才层政府作事的不少优秀的东说念主才在发展到一定进度后就被更高层级的政府及部门借调或遴聘走了，也有部分东说念主才通过各面容式主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录齐“归口”于“省考”，是以好多较高学历且具有专科时代的东说念主才会弃取通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东说念主在得到几年下层作事阅历后就从头通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些以为下层太苦或待遇不高，弃取了跳槽，导致东说念主员流动过多。因为编制内的流动及从头招考需要较长的周期，因此好多下层政府为了寻求较为安逸且办理手续浅近的样式吸纳需要的东说念主才，“编外”样式的自主性和灵活性无意相宜下层政府的这一要求。以“编外东说念主员”的样式搪塞这一矛盾效率较为显然，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东说念主才流动问题，其实也与下层政府的晋升逆境相关。下层政府行政级别不高，通告镇万古时才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，才气较强的东说念主就弃取了向“高处”流动，而其他的部分东说念主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到灵验满足，因此产生了痛恨的作事作风。科层惰性不才层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些作当事者说念主员到了四五十岁，在晋腾飞间上局限性很大，同期也莫得较为灵验的激励机制，加之下层治理事务握住加多，好多东说念主就坚决偷安，致使“躺平”等着退休。这一方面与想想醒觉筹谋，另一方面不可否定也与当今任级职务并行机制不才层落实存在偏差筹谋。现时，编内管制中的退出机制并不完善，因此公事东说念主员只好不出现非法作恶的情况，基本上是难以清退、置换的。不才层治理的高要求下，下层政府为了梗概在退出机制不完善的配景下消弭科层惰性，往往会弃取通过“编外”的样式来招纳相关作当事者说念主员。通过调研发现，现时招聘的编外东说念主员一般年级较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外培植一些编外的岗亭，或加多一些补贴来激励编外东说念主员，使他们作念事更加积极，效率更好。这标明：一方面，编外管制较为灵活，不错接收万般化的激励体式，致使培植诸如“主任”“股长”的非雅致职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东说念主员时长年级较轻，发展意愿较强，因而处事具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东说念主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的重复形成了下层治理“编外推广”的发生，这亦然现时下层治理机制运行中需要徐徐措置的现实问题。除此除外，在调研中还发现，下层政府“编外推广”的发生还包含一些社会性的情面身分。因为下层政府土产货圈子较小，情面社会的特征较为显然。在此配景下，好多东说念主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“安逸”“体面”的作事，下层政府的编外东说念主员就成为了一个弃取。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东说念主员的灵活性较高，是以不才层政府编外东说念主员中这么的情况如故相比常见的。由此可见，下层政府编外东说念主员招聘及管制作事更加灵活，一些暂时莫得满足作事的致使不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的作事。值得扎眼的是，下层政府有时候为了扩充管制权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾重复外，还有一个形成下层政府“编外推广”的根底原因，即州里试验居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，形成编制规模与试验需求的互异，进而通过编外东说念主员来弥补。从试验来看，B镇因为地舆位置的非常性，跨区东说念主员较多，东说念主流量大，出现东说念主口“倒挂”的问题，因而字据常住东说念主口的设定的编内东说念主员就无法搪塞现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市管制风雅化的鼓舞，也在握住加多治理事务，是以现有的政府编制很难满足现实需求，因而编外东说念主员就会握住加多，难以得到扼制。

▍“编外管制编制化”：扼制下层政府“编外推广”的一种尝试

为了灵验规制“编外推广”，各地齐尝试了不同的办法，其中较为杰出的即是用“编内”管制的样式来圭表“编外”管制，即前文所说起的“编外管制编制化”。江苏省B镇永远以来编外东说念主员无序扩张较为严重，编外东说念主员总量很大且管制不清。2021年，B镇驱动尝试鼓舞“编外管制编制化”用以圭表“编外”管制，同期但愿达到灵验扼制“编外推广”的见地。

B镇咫尺的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务管制中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和钞票管制局（财政分局）、社会业绩局（退役军东说念主服务站）、综合行政国法局（综合行政国法管制办公室、安全分娩监督管制办公室、集成管制教悔中心）、培植局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个业绩单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及国法队等。这些单元部门中的编外东说念主员共同组成了B镇的编外东说念主员体系。

通过调研发现，在编外东说念主员管制改进调理前的2019-2021年，B镇在编东说念主员为95-98东说念主，编外东说念主员总体规模近600东说念主。因为下层政府编外东说念主员的管制灵活性较强，神秘顾客访问致使每个单元齐有一定的自主权，加上编外东说念主员流动性又很大，是以具体的数字是若干，下层政府及相关部门试验也莫得准确的测算和统计过，仅仅知说念一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的相关信息，咱们苟简了解到在管制样式调理前，B镇的编外东说念主员总体数目最多时接近600东说念主，抚养编外东说念主员的财政支拨与编内东说念主员的支拨基本合手平，致使局部超出。然则，抚养编外东说念主员的财政经费并非是十足固定的，有止境一部分编外东说念主员的经费支拨是字据每一阶段州里各样经费使用情况而生动调理的。但这种风物并不是深广的，主要存在于一些特定岗亭的编外东说念主员中，比如递次管制协勤东说念主员，其用度可能会字据经费情况从几个不同的经费表情支拨。但从总体来看，在这种管制落拓化、软性化的情况下，下层政府的“编外推广”风物握住发展，还是严重影响到下层治理和环球财政支拨的效率。

为了搪塞握住推广的编外东说念主员，减少财政支拨，优化治理效率，B镇政府对编外东说念主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制管制的模式进行圭表化改进。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关业绩单元编外用工管制办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工计帐圭表整改作事的奉告》，随后继续出台《机关业绩单元社会化用工管制暂行办法（试行）》和《对于编外作当事者说念主员暂行管制办法》，驱动入辖下手鼓舞下层政府编外东说念主员的圭表化管制。2022年，J市再次下发《对于进一步圭表社会化用工管制作事的奉告》，明确提议要用“圭表化”的样式来管制下层政府编外东说念主员，并扼制“编外推广”风物。然则，J市出台的相关文献属于摘要性的要求，仅提议对编外东说念主员管制的框架性意见，具体的措施则由各单元和州里（街说念）字据情况自主制定，报上司专揽部门批准后实施。因此，B镇连接我方的试验情况制定了编外东说念主员管制的圭表化措施，该措施的中枢即是进行“编外审定”，其环节主要为：一是对编外岗亭进行分辩，细化并圭表编外东说念主员类别；二是字据上司文献及在编东说念主员的总额，设定编外东说念主员的规模上限；三是字据类别分辩和总体规模，连接不同岗亭的现实需要，审定各样编外东说念主员的具体“额度”；四是字据审定的额度，以圭表的聘任环节对编外东说念主员进行聘任。这种管制样式止境于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制管制机制。因为B镇并未对此改进措施进行超过的定名，本文对其改进特征进行追忆，并参考颜昌武讲授的表述样式，将其称之为“编外管制编制化”。

编外圭表化调理后，B镇的编外东说念主员管制发生了较大的变化。经过审定，B镇编内编外总东说念主数为569东说念主，并细化审定的编外东说念主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东说念主员的改进具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东说念主员细化分类。

B镇对编外东说念主员进行类别分辩，将传统的东说念主事代理、劳务交接及临时聘任东说念主员等分类方法细化调理为“镇聘”“自聘”“企业用工”“作当事者说念主员的劳务交接”“后勤东说念主员的劳务”及“协理东说念主员”等。天然有的州里还是尝试过这么的调理，但并莫得十足落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东说念主员的一些庸碌表述雅致明确为圭表类别，这种奏凯靠近试验的方法反而故意于圭表编外东说念主员管制。天然在改进过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是庸碌的说法，这么列为圭表化的类别，有将编外东说念主员分为三六九等的嗅觉。然则经过考量后，B镇决定依然以此称号分类，认为这么庸碌的抒发反而更加容易圭表编外管制作事。B镇将扫数的编外东说念主员统筹纳入到一个较为试验而完好意思的类别体系中，是参照编制管制编外东说念主员的典型体现，无论是招聘单元如故应聘东说念主员，齐以为明晰明了。这对“编外推广”起到了一个框架性的控制作用。

第二，建立编外审定的具体环节。

将编制管制中的审定环节引入编外东说念主员管制中，用以制约编外东说念主员的无序扩张。在调理中，率先字据州里作事的试验需要审定编外总额，这一评估性作事，主若是对编外东说念主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要详实确认情理及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，字据前期审定调理编制额度，在进行统筹下达。临了，字据审定的编外东说念主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面齐能控制编外东说念主员扩张的趋势。

第三，制定例范的编外管制经由。

在J市相关文献的携带下，B镇徐徐制定了较为圭表的管制经由。从编外东说念主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制管制的经由，用以提高编外管制的刚性化，增强下层政府在编外用东说念主方面的约束性，尽最大可能控制编外东说念主员的总量。超过是在激励机制方面，徐徐建构起一套相宜编外东说念主员的激励措施，除了扩充全场合的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了改进，培植了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非雅致职位，用以激励编外东说念主员的作事积极性和岗亭安逸性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过窥察对不对格的编外东说念主员按规清退，既保证了编外东说念主员的弱肉强食，也减少了“只进不出”的情况。天然在试验运行中不可能在待遇方面十足将编内编外拉平，然则不错从诸如改进编外晋升机制的角度脱手对编外东说念主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东说念主员的考核相对实行得较为到位，这么既保证戎行质料也梗概让东说念主员流动起来，防护编外东说念主员扩张。

从数据上来看，通过改进，编外东说念主员的总额相较于改进调理前，减少了约120东说念主，占比约30%，这部分的减少主若是“镇聘”除外的其他编外东说念主员。措置样式主若是将一部分协理东说念主员、后勤东说念主员和作当事者说念主员以政府购买环球服务的样式“打包”，极大减少了镇政府在这类东说念主员管制方面参加的东说念主力和财力，提高了管制效率。从这个角度看，调理后B镇“镇聘”“自聘”东说念主员比例占扫数编外东说念主员的56.7%，这体现了编外管制更加圭表。同期，从环球财政支拨角度看，改进调理后编外东说念主员方面的财政支拨显然减少，因为尊重相关单元的隐秘要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，无论从编外东说念主员的总体数目、类别比举例故财政支拨，齐反馈出通过“编外管制编制化”的措施，B镇的“编外推广”得到了一定进度的控制。

▍总量控制下的局部推广：编制化管制下下层政府编外东说念主员的现实困点

在尝试“编外管制编制化”后，下层政府“编外推广”的风物得到了一定的控制，超过是在总量上对永远存在的“隐性扩张”问题起到了阻碍作用。但通过对B镇编外东说念主员管制改进的后续跟踪调研，发现编外管制化要求下编外东说念主员依然存在局部推广的现实趋势。从B镇的案例来看，管制样式调理后，咫尺其有编内东说念主员98东说念主，编外东说念主员471东说念主，编外东说念主员是编内东说念主员的4.8倍。除此除外，通过看望调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东说念主员”，这类东说念主员无法进行准确的统计。对现时B镇编外东说念主员结构分析，其“自聘”东说念主员数目较多，分别占“编内+编外”总额和“编外”总额的46.9%和56.7%。这类“自聘”东说念主员多是各单元部门通过报告而招聘的编外东说念主员，具有较大自主性的。这在一定进度上反馈了各单元如故在尽可能的范围内争取更多的编外“见地”，进而出现了总量控制下的局部推广。天然下层政府全力审定并控制编外总额，但部分部门编外东说念主员合手续加多的问题照实存在。这主若是因为相关部门报告具有足够的情理，况且照实具有较为勤奋的任务，比如之前的“脱贫”等具有时候控制的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分妥洽，放宽编外总额审定的控制。

基于对案例的合手续查考，发现下层政府编外局部“推广”的主要原因是在实行“编外管制编制化”后，下层政府将原有的不圭表的编外东说念主员“挤出”了，如显然超出试验治理事务需求数目的编外东说念主员、未按照圭表手续办理入职的编外东说念主员及未能很好履行岗亭要求的编外东说念主员等。大部门按照正规环节进入的编外东说念主员，仅仅从头纳入新的圭表化的管制机制中，并未作念结构上的调理。同期，因为下层事务的握住加多，诸如近几年新冠疫情防控等任务齐使下层政府对特定方面的东说念主员需求增大，因此编外东说念主员在特定领域也在加多。连接案例，形成这种情况的启事苟简为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制调理时，齐会依据“老东说念主老办法、新东说念主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构十足推翻，这就使正本一些单元部门的编外东说念主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外管制编制化”究其实质如故一种管制样式的调理，对“编外推广”的部分发盼望理并不成产生根人道的扼制和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东说念主员“局部推广”的具体原因为：

第一，各单元部门在报告编外见地时基本齐弃取顶额报告。

各单元每次上报编外东说念主员需求计算时，无论是否试验需要，齐会尽量多报，以求下达见地的上限更高。不才达了具体上限见地后，通常各单元也基本上会弃取顶额报告，奋勉得到更多的编外东说念主员招聘见地。在调研中发现，下层政府及相关部门顶额报告编外见地是很深广的情况，绝大部分单元齐会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的央求情理很足够，一般不会被驳回。但好多时候，各单元部门的报告情理编办及下层政府也无法逐个充分印证，是以除了部分情理显然牵强的被驳回外，基本上报告的顶额央求见地齐会批准。这标明一部分有足够情理且事务照实较多的单元梗概顶额报告编外见地，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东说念主员规模为什么会在总量控制下发生不平衡的局部推广。

第二，不同期期局部治理任务的加多使编外东说念主员相应加多。

在不同阶段有时会出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过理会并纳入考核见地的样式“下压”到下层政府。下层政府正本就有较为勤奋的治理任务，加上上司分派的特定任务，就需要加多东说念主手。因为编制是固定的，是以这部分加多的东说念主手只可从编外获取。而在编外管制圭表化的要求下，编外东说念主员的成就也不会落拓蜕变，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口管制部门成就编外东说念主员，以求完成相应的任务。这是编外东说念主员发生局部“推广”的另一个原因。值得扎眼的是，现时天然建立了准入和退出机制，然则编外东说念主员的退出机制依然莫得全面实行，除非去职、违规非法等情况，被纳入退出机制的编外东说念主员其实并未几。这在一定进度上也诱发了编外东说念主员的“局部推广”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东说念主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不成行为是一级完好意思的政府，而街说念从表面上说根底就不成算是一级政府，其实质上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中培植了好多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要相助与调换。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里好多属地管制的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行相助调换。同期，也有不少部门奏凯将机构培植到了州里。州里的属地管制职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过加多编外东说念主员的数目来适度拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上梗概得到更多的治理资源，为下层治理加多推能源，这亦然形成编外东说念主员的“局部推广”的一个客不雅原因。

▍论断与参议：下层政府“编外推广”的治理缘何优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外管制编制化”能否灵验扼制下层政府“编外推广”的问题，本研究的论断为：下层政府扩充“编外管制编制化”，以优化编外管制的样式圭表了编外东说念主员的准入要求、基本结构和总体规模，对下层政府编外东说念主员的“隐性推广”等无序扩张问题起到了一定的扼制作用，减少了财政支拨，缩短了行政资本。然则从合座来看，“编外管制编制化”从实质上看如故一种管制样式的调理，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外推广”扼制的作用主若是对正本不圭表的编外东说念主员“挤出”。同期，连接编外总量的上限培植，在总量上达到基本控制。然则局部的推广依然存在，如果不借助其他更加深档次的治理旅途来合手续优化，那“编外管制编制化”对下层政府“编外推广”产生的扼制效率也不成合手久。是以，需要对下层政府“编外推广”的治理怎样连续优化进行一定的参议。连接案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外推广”的问题提议以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

天然一些下层政府对编外岗亭进行了类别分辩，并以圭表化的样式加以确定。但相较于编内管制，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在国法戎行的东说念主员管制方面就不错尝试进一步整合调理，将东说念主力资源相对聚集。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展互异较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别分辩时需要连接土产货区的试验情况进行。从这个角度说，单靠下层政府还是无法灵验终了对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的相关部门进行协同鼓舞，建立具有更强规制性的编外管制轨制。从永恒来看，各地方政府致使不错尝试将编外东说念主员徐徐纳入编制管制的“总盘子”中，形成一套轨制管制编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制管制机制。

第二，依据审定编外总额对财政支拨进行精确控制。

从一定进度来说，编制即是财政。相同，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政支拨的遑急部分。基于此，不错确定财政支拨是编制管制的源泉，是调控管制样式的基础要求。如果不将财政身分纳入到编外管制中，那再怎样调理齐是一种体式上的变化，不成波及深档次体制机制的退换。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东说念主员的财政支拨进行总额控制并进行专项审计。无论是何种体式的编外岗亭，齐需要经过特定的财政审核经由，要充分蜕变现时深广存在的财政“那儿有钱那儿出”和“东挪西借”供给编外东说念主员的情况，圭表相应的财政管制及支拨。

第三，鼓舞下层政府特定岗亭的商场化改进。

下层政府的编外东说念主员中有止境一部分是工勤类东说念主员和协感性东说念主员。不错充分借助商场化的力量，通过政府购买环球服务的样式来补足岗亭空白，将正本分散的招聘退换为交付商场化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东说念主员招聘管制方面的压力，同期通过公开招投标等透明样式减少社会情面关系的发生，况且也不错终了下层政府对相关岗亭融合灵验的合座性监管。另一方面，通过商场化的劳务外包样式，也不错进一步优化编外东说念主员退出机制。如在发生服务质料缩短、经费支拨过高或其他相关问题时，不错合座撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的遑急方面。职责清单实质上即是要明确下层政府在政府体系中应该履行的作事和义务，确定基础环球服务供给和东说念主民人人的日燕服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用即是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错灵验规制下层政府愚弄编外扩张进行治理权限拓展的风物，防护堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上控制住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外管制是一个永远性的问题徐州市满意度调查公司，其遑急进度不亚于机构编制改进。需要确认的是：率先，本文以B镇为例有计划下层政府“编外推广”的问题，并不是说世界扫数的下层政府齐存在这个问题。其次，本文选取的B镇的案例天然具有代表性，但并不成涵盖下层政府编外管制中存在的扫数问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外管制调理的例证。临了，本文在实践调研、文献阅读、尊府征聚集未免会存在缺结怨不及，因此力图在今后的研究中通过调研及相比更多地区下层政府编外管制的现实案例，进一步优化相关对策。

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